习近平总书记指出：“我国全过程人民民主不仅有完整的制度程序，而且有完整的参与实践。”[1]全过程人民民主的重大理念，丰富和拓展了中国特色社会主义民主政治和人民代表大会制度的政治内涵、理论内涵、实践内涵。1949年7月21日至8月9日，石家庄市成功召开首届人民代表大会，成为第一个召开人民代表大会的城市，在民主理念、建政纲领、区域普选、会议程序等方面，为其他新解放城市建立民主政权及建国后建立人民代表大会制度积累了宝贵经验，“提供了全国实行人民民主的范例”[2]，进行了全过程人民民主的“生动预演”。

始终坚持中国共产党领导这一最高政治原则

石家庄作为解放战争时期解放的第一个大城市，我党关于城市工作的一系列探索和实践肇始于此。毛泽东同志指出：“人们的思想是跟着物质的变化而变化的，打开石家庄就是一个物质的变化”[3]；在《中共中央关于城市工作的指示》中强调：“像石家庄这样重要的经验”，“必须引起全党注意”[4]。刘少奇同志在对石家庄工作的指示中提出，要“创造出一套石家庄的东西”，为全党工作重心从农村转向城市提供样本，要求“在一年内选出人民代表，召开市人民代表大会，组织正式的民主市政府”，并明确了召开人民代表大会应具备的四个条件[5]。石家庄市首届人民代表大会召开的特殊历史背景，必然要求坚持和加强党的领导，把党的建政纲领转化为具体实践，使大会保持正确的政治方向，完成所肩负的特殊历史使命。

遵循团结与民主的方针[6]。坚持团结与民主，是这次大会的重要方针。时任市长刘秀峰在大会报告中指出“我们的会是团结的大会，是民主的大会”[7]，各阶层人民团结起来，充分发扬民主，兼顾各方利益，制定完善适行的施政方针，共同把石家庄的事情办好；强调“我们的会也是具体实现以工人阶级为领导的以工农联盟为基础的人民民主专政政权的大会”[8]，大会代表了除反动派以外的各阶级、各阶层、各人民团体，在共产党的领导下，每个人都能通过自己的代表直接或间接地管理石家庄。这个报告讲清楚了共产党的领导地位和政治主张，以及党的团结政策和民主理念；回答了新生政权的性质是什么，特别是为什么必须以工人阶级为领导；还将政府工作报告中各方面的工作，提到政策原则上来加以阐述。该报告作为这次大会的主报告，贯彻了党的七届二中全会精神，将党的政治纲领和团结民主方针，变成了整个大会的指导思想和方针，并为代表们进而为全市人民所掌握，为开好这次大会以至今后一个时期建设管理好石家庄筑牢了思想基础。

贯彻“四面八方”的政策[9]。毛泽东同志提出的“四面八方”政策，是对当时党的经济政策的高度概括。贯彻“四面八方”政策，既从思想认识上解难答疑，又从具体实践中总结经验，是这次大会的一个显著特征。大会期间，解答清楚了部分代表和群众存在的“共产党为什么还赞成与奖励私人企业发展呢？”“迟早也是共产主义，经营它干什么，能凑合过去就行”等模糊观念，形成了“公私兼顾”的共同认知；探讨化解了“工人工资增加的程度、工时减少的程度、民主权利需求的程度与资本家赚钱的限度”等现实矛盾，达成了“劳资两利”的共生共融；总结推广了“通过合作社、贸易公司、农民服务所等加强城乡物资交流，有效地使城乡关系畅通起来”的经验做法，实现了“城乡互助”的有利局面；研究制定与平津、太原、济南、保定等加强联系、互通有无、诚信合作的方案和设想，铺设了“内外交流”的顺畅渠道。“四面八方”政策的落实，理顺了四面八方关系，摸索了四面八方规律，把党的经济政策转化成政治优势和施政举措，为石家庄安下了快速发展的轨道。

实行有领导的放手民主[10]。党领导下放手实行民主，执行民主集中制的原则，是这次大会采取的主要方法，也是大会取得成功的基本经验。大会召开前，成立由刘秀峰、吴立人等9人组成的大会临时党组[11]，充分发挥组织领导作用，将党的民主理念贯彻始终。在选民登记阶段，经过严格的审查并核批，仅有10人被剥夺选举权，最大限度地保障了人民享有选举权利。代表正式选举时，选民参选率超过74%，这在当时是很不容易的。在讨论发言时，党内事先不作统一布置，强调“不要怕说错，错了可声明另说”，“任何人不能限制任何代表的发言”[12]。对于大会选举，刘秀峰说：“我们担心的是共产党员当选太多，而非党人士当选太少”[13]，引起了各方面的一致敬佩。选举市政府委员，差额比例超过1/3，党的负责人得到普遍拥戴，刘秀峰全票当选，其他党员负责人得票数均在90%以上。大会期间，代表们也提出组织条例、大会会期等应规定更明确，党外人士还要求大会要更加正规，“这些多属于经验不足而产生的缺点，由于放手民主的讨论，补足了准备工作中的缺点”[14]。会后，代表们和广大市民都由衷地说：“只有共产党才有真正的民主”[15]。

从城市解放到接收管理，从粉碎国民党两次偷袭到巩固新生的人民政权，从大会胜利召开到取得丰硕成果，全市20万人民从中真切体会到共产党的领导力量和崇高威望，使人民更加信赖和拥护共产党。正是由于坚持党的领导、落实党的领导、依靠党的领导，大会开得团结、开得民主、开得成功。

人民当家作主具体现实地体现在大会全过程

经过解放后一年多的努力，石家庄党员总数从314名迅猛发展到5619名，并建立健全了各级党的组织，还相继成立了工会、妇联、青年团等人民团体，社会安定，经济发展，基本具备了召开人民代表大会的条件。同时，为唤醒人民群众的民主意识，展开了声势浩大的宣传活动，采用黑板报、宣传画、扭秧歌、竞选歌曲等喜闻乐见的形式，号召大家参与到民主建政过程中来，歌曲《选举刘秀峰》在全市广为传唱，宣传画《拥护阎金芬》张贴在大街小巷，激发了广大人民群众的参政热情。当时《人民日报》报道：“石家庄市的人民都卷入了这场巨大的民主浪潮里”[16]。

大会筹备阶段，代表产生民主广泛。1949年4月5日，作出了关于召开会议的决定，制定了代表选举办法和实施细则，成立了市选举委员会和各区、团体分会，通过区域和团体两种方式选出人民代表。各区域代表是经全体选民“海选”出来的，即在完成选民登记的基础上，根据各区人口比例分配代表名额，然后划分选民小组提出候选人，召开竞选大会竞选，再由选民无记名投票，正式选出本区域代表。代表候选人一律不准内定，所有候选人包括市委、市政府领导，均要参加竞选大会竞选。当时全市8个选区选民人数为119279人，其中88320人参加选举，选出区域代表62名。各团体代表也是经过酝酿讨论、提名竞选、无记名投票选举的程序，选出团体代表68名。全市共选举产生代表130名，开启了普选制的先河，真正实现了人民代表人民选。为调动社会各阶层特别是工商业者的积极性，后又增聘代表30名，最终共有代表160名。代表们来自各阶层、各行业，工人代表占26%，农民代表占19%，工商业代表占12.5%，有近20%的代表几乎不识字，也有近10%的代表读过大学[17]，具有广泛的代表性。

大会开幕阶段，讨论发言民主热烈。7月20日，大会举行预备会议，选出由19人组成的主席团，通过了大会议事规则及13个代表小组编制，大会筹备处改为大会秘书处，确保大会依规有序进行。7月21日，大会正式开幕，时任市委副书记吴立人在开幕词中讲到“大家共同到这里来开会，人民的民主权利是已经实现了。”[18]大会开幕的当天，有26位代表登台发言讲述感受，普遍抒发了翻身做主人的激动之情。7月22日至29日，听取并审议了臧伯平所作的《石家庄市人民政府工作报告》和刘秀峰所作的《目前形势与石家庄市施政方针和今后工作的报告》，代表和群众对报告公开财政收支很是稀奇，“这是掌柜的向咱们东家（老百姓）报账啊！是以前任何政府所没有过的！”[19]代表们在审议中“知无不言、言无不尽”[20]，“认真讨论、热烈争辩”[21]，积极提出自己的意见。正如于龙飞代表所说：“几千年办政治都是自上而下的，没有发挥人民的见解。今天，我们搜集各阶层意见，上下结合起来讨论，是真正民主的表现。”[22]

大会提案阶段，决议作出民主协商。7月29日，大会转入提案审查、讨论阶段。大会提案审查委员会成立税收、房租、卫生、市政建设等四个专门委员会，对大会收到的提案进行审查，并整理归纳为13类481件，形成正式草案提交大会讨论。经过历时七天的充分讨论，最终兼顾各方利益，分轻重缓急地处理，表决通过了关于工商、税收、市政建设、文化教育等13项决议案。在讨论发言过程中，大会发言32人，达60余次，会场情况向人民群众公开，运用大街小巷的大喇叭“现场直播”，当时题为《人代会在街头》的报道描述：“冒着炎热的太阳，出着满头大汗，大家都昂着头静静的听着”，纷纷表示：“真民主，听各位代表的发言”，“人民代表大会咱们也直接出席啦！”[23]广大市民积极参政议政，通过代表提交的提案，有书面的、有口头的，有的甚至写在烟盒上，人民当家作主的氛围空前浓厚。大会作出的各项决议，涉及到各个阶层的切身利益，集中了全市人民的共同意愿，做到了“众人的事情由众人商量”[24]，是民主进行决策的具体体现，为实现人民城市人民建奠定了基础。

大会选举阶段，政府组成民主选出。8月6日，大会转入选举市政府委员的议程。首先通过了市政府暂行组织条例和市政府委员选举办法。委员候选人提名同样采取竞选的方式，有66人次代表为自己信赖的人发表竞选演说。通过提名竞选、无记名投票选出候选人39人，然后正式选举仍以无记名投票方式进行，并以得票多少选举产生了25名政府委员。其中，原革命职员6名，占24%；工人4名，占16%，农民2名，占8%；本地老革命工作者2名，占8%；工程师1名，占4%，教育界1名，占4%；妇联会1名，占4%；工商界5名，占20%；中西医生2名，占8%；回民1名，占4%[25]。当时《人民日报》报道：“二十五位土生土长、与广大群众有着密切联系，为广大群众所爱戴的新政府委员的选举，更带给各界人民以疯狂的喜悦和欢快的鼓舞。”[26]8月9日，新组成的市政府委员会举行会议，选举刘秀峰为市长、臧伯平为副市长。“刘市长还是刘市长，但他现在是我们二十万人民自己选出来的”[27]。刘秀峰在闭幕词中表示：“我们的政府委员是更加重了一层责任，要给人民当长工”[28]，实现了“政府人民打成一片”。至此，这次历时20天的大会胜利闭幕，标志着党领导下的第一个新民主主义城市政权的诞生。

这次大会从筹备召开，到讨论作出决议，再到民主选举市政府，体现了过程和成果、程序和实质、直接和间接、民主和集中的统一，具体、直接、现实地保障了人民当家作主。正如会内和会后的呼声一样，“这是一个民主的事业成功的大会”[29]。

充分发挥人民代表大会制度的重要载体作用

1949年9月，周恩来同志指出：“关于普选，本来应该做到普遍的、平等的、直接的、不记名的投票，但这对中国现在的情况来说，是非常困难的……现在凡是通过选举方式产生出来的会，我们叫做大会，例如人民代表大会。凡是通过协商方式产生的会，我们就叫会议，例如人民政治协商会议。”[30]同年10月《新华月报》创刊号刊载了全国各主要城市召开人民代表会议的情况，特别注明石家庄市为人民代表大会。石家庄市首届人民代表大会将我们党关于人民代表大会制度的伟大构想付诸实践，以其较为完备的制度程序为正式建立人民代表大会制度提供了有益借鉴，以其相对完整的参与实践为实行全过程人民民主进行了先行探索。

以现实有效的实践成果体现了人民共同意志。大会把“从群众中来”的600多件提案，变成了“到群众中去”[31]的13项决议，体现了各方利益的最大公约数，使“人民的提议经过了大会的认真讨论和做出决议案，变为今后全市老百姓和政府所实行的方针”[32]。在民主选出的25名市政府委员中，既有体现工人阶级领导地位的铁路机厂“二七”老工人计根生、大兴纱厂模范女工阎金芬，也有被认为开天辟地没有过的翻身农民陆春长和赵甘年；既有使回汉关系更加亲密的贫民大院羊倌回民平连，又有带头发展工商业的赵铭等工商业者，还有妇女开大会扭秧歌“热闹得翻了天”[33]欢送参政的妇女委员郭彤……这些代表各阶层的委员当选，密切了党和群众的联系，提高了党和政府的威望，“是人民民主专政在石市的具体实现”[34]。为加强大会闭会期间同代表的联系，市首届人代会四次会议选举产生了43名委员组成的市人大常委会，协助执行大会决议，畅通民意表达渠道，确保各个环节都能听到来自人民的声音。

以完备有序的制度程序保障了人民各项权益。从1949年全国各主要城市召开人民代表会议的情况看，石家庄市首届人民代表大会筹备时间最长、召开时间最早、大会会期最长、会议程序最完备，具有极大的示范作用和带动效应。大会各个阶段都建立了规范的制度和程序：代表产生阶段制定了选举办法及实施细则、成立了选举委员会并明确了职责任务，大会召开前成立了大会临时党组及大会秘书处，大会预备会选举产生了主席团，大会期间通过了议事规则、政府暂行组织条例、政府委员选举办法及提案审查原则，探索创制了一整套新型的体制机制，凸显了保障人民当家作主的特质和优势。《人民日报》《文汇报》《进步日报》《新华月报》等报刊均进行了详细报道和高度评价，特别是《人民日报》以9天12篇的体例进行了持续报道，称之为“提供了全国实行人民民主的范例”。1949年10月，毛泽东同志批转《关于华北各城市召开各界代表会议的情形和经验的报告》中指出：“写得清楚明确，可为一切各界代表会议或人民代表会议所取法。”[35]

以可期有望的愿景目标激发人民创造活力。大会在现有的经济基础和发展前途上，重新勾画了石家庄的发展蓝图，给其未来发展生产、繁荣经济打下了牢固基础，“一个崭新的城市远景已经在石家庄二十万人民眼前展开了”[36]。在欢欣鼓舞的闭幕典礼上，新政府委员和代表们热烈表示为人民服务的决心：“我们要把石家庄建设好，必须依靠老百姓，没有老百姓的努力，任何政府委员也是办不到的”[37]。68岁的农民代表陆春长，开了19天会都是光着脊梁，闭幕当天穿上他的紫花布衣服，笑得抿不住嘴：“我是当选市政府委员了，我要服务到底！一天不死，我要为群众办一天工作！”[38]会后，代表们充分发挥桥梁纽带作用，深入工厂、街区、农村带头贯彻执行大会通过的各项决议。新政府“9月后以贯彻市人代会议精神为中心”[39]，对大会各项决议作出具体实施计划，并体现到各项施政措施上、体现到各个方面工作中，粮食比去年增产815万斤，各主要工厂生产水平均提高了30%到40%，某些工厂还达到了更高的水平。这次大会广泛团结各阶层人民，做到了坚持党的领导凝聚了民心、实现当家作主让大家欢心、讲清党的政策使各方顺心，进而增强了建设“人民的石家庄”[40]的信心和决心。

石家庄市首届人民代表大会的实践证明，中国共产党的领导是实现全过程人民民主的根本保证，人民当家作主是实现全过程人民民主的本质要求，人民代表大会制度是实现全过程人民民主的重要制度载体，这三者缺一不可，有机统一于实行全过程人民民主的生动实践中，充分彰显了中国特色社会主义政治制度的巨大优越性。

72年前，在中国共产党人进京赶考、一个崭新政权即将诞生的伟大时刻，毛泽东主席指出：“我们不采取资产阶级共和国的国会制度，而采取无产阶级共和国的苏维埃制度……‘苏维埃’这个外来语我们不用，而叫做人民代表会议。”[41]在我们党领导人民探索中国民主政治发展道路、建立人民代表大会制度的艰辛历程中，石家庄率先进行了民主建政实践，提供了全国实行人民民主的范例，为实行全过程人民民主拉开了“一出长剧的一个短小的序幕。”[42]72年后，面对世界百年未有之大变局、实现中华民族伟大复兴的关键时期，习近平总书记指出：“要坚持中国特色社会主义政治发展道路，坚持和完善人民代表大会制度，加强和改进新时代人大工作，不断发展全过程人民民主，巩固和发展生动活泼、安定团结的政治局面。”[43]站在新的历史起点，我们要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，追寻人民代表大会制度的发展足迹，讲好民主故事，诠释制度优势，坚定制度自信，在实现第二个百年奋斗目标、实现中华民族伟大复兴的新征程中，奋力谱写不断发展全过程人民民主的崭新篇章！

（执笔人：石家庄市人大常委会常务副秘书长王占峰 石家庄市人大常委会文卫科长梁晓哲）

[1]2021年10月13日，《习近平同志在中央人大工作会议上的讲话》。

[2]1949年8月15日，《人民日报》第二版《提供了全国实行人民民主的范例  石市人民代表大会闭幕 选出各界代表廿五人为政府委员 刘秀峰、臧伯平荣任正副市长》。

[3]1948年9月8日，《在中共中央政治局会议上的报告》，中共中央文献研究室编：《毛泽东文集》第五卷第136页，人民出版社。

[4]1948年2月25日，《中共中央关于城市工作的指示》，中共中央政策研究室编：《一九四八年以来政策汇编》第99页，中共中央华北局印。

[5]1947年12月16日，《黄敬传达刘少奇关于石家庄工作的指示》，“四个条件”具体是：第一，有群众的基本组织，如党的组织和工会、青年团、贫民组织等；第二，已把区、街的下属政权组织建立起来；第三，公民登记完毕；第四，完成了必要的立法工作，如选举法、政府组织法等。中央档案馆编：《晋察冀解放区历史文献选编1945—1949》第349页、第350页，中国档案出版社。

[6]1949年6月30日，《论人民民主专政 纪念中国共产党二十八周年》，《毛泽东选集》第四卷第1472页、第1475页，人民出版社。

[7]1949年7月24日，《目前形势与石市施政方针和今后工作的报告》，石家庄市人民政府秘书处编：《石家庄市首届人民代表大会汇刊》（国家一级革命文物）第23页。

[8]1949年7月24日，《目前形势与石市施政方针和今后工作的报告》，石家庄市人民政府秘书处编：《石家庄市首届人民代表大会汇刊》（国家一级革命文物）第23页。

[9]1949年4月，毛泽东同志提出“公私兼顾，劳资两利，城乡互助，内外交流”的城市经济工作政策，即“四面八方”政策。四面，即公私关系，劳资关系，城乡关系，内外关系；八方，即公私两方、劳资两方、城乡两方、内外两方。中共中央文献研究室编：《毛泽东年谱》（1893——1949修订本下卷）第495页。

[10]1949年8月，《石家庄市首届人民代表大会的基本经验》，中共中央华北局政策研究室编：《研究资料》第19页。

[11]1949年7月18日成立，《中国共产党河北省石家庄市组织史资料 河北省石家庄市政权系统组织史资料1923—1987》第329页，河北人民出版社。

[12]1949年7月21日，《吴立人代表开幕词》，石家庄市人大常委会办公室编：《石家庄市首届人民代表大会档案文献选编》第46页，河北人民出版社。

[13]1949年7月24日，《目前形势与石市施政方针和今后工作的报告》，石家庄市人民政府秘书处编：《石家庄市首届人民代表大会汇刊》（国家一级革命文物）第24页。

[14]1949年8月，中共石家庄市委会：《石市首届人民代表大会的基本经验》（党内文件）第6页。

[15]1949年9月5日，《人民日报》第二版《从一个会议看一个人民城市的成长——记石家庄市第一次人民代表大会》。

[16]1949年9月5日，《人民日报》第二版《从一个会议看一个人民城市的成长——记石家庄市第一次人民代表大会》。

[17]1949年8月，《石家庄市首届人民代表大会代表成份统计表》《代表文化程度统计表》，石家庄市人民政府秘书处编：《石家庄市首届人民代表大会汇刊》（国家一级革命文物）第71页、第72页。

[18]1949年7月21日，《吴立人代表开幕词》，石家庄市人大常委会办公室编：《石家庄市首届人民代表大会档案文献选编》第45页，河北人民出版社。

[19]1949年8月，《石家庄市第一届人民代表大会报告》，石家庄市档案馆，卷宗目录号：3—1—42，第88页。

[20]1949年7月21日，《石家庄日报》头版《庆祝本市首届人民代表大会开幕》。

[21]1949年8月10日，《人民日报》头版《民主团结知无不言 石市人民代表大会通过议案十三项进一步发展工业建设》。

[22]1949年7月20日，《代表、来宾讲话摘录》，石家庄市人民政府秘书处编：《石家庄市首届人民代表大会汇刊》（国家一级革命文物）第8页。
     [23]1949年7月28日，《石家庄日报》第二版《人代会在街头》。

[24]2017年10月18日，《决胜全面建成小康社会 夺取新时代中国特色社会主义伟大胜利——在中国共产党第十九次全国代表大会上的报告》（习近平）。

[25]1949年8月，《当选政府委员成份统计表》，石家庄市人民政府秘书处编：《石家庄市首届人民代表大会汇刊》（国家一级革命文物）第72页。

[26]1949年8月15日，《人民日报》第二版《政府人民打成一片！石市人民欢欣鼓舞 爱戴新政府委员》。

[27]1949年9月5日，《人民日报》第二版《从一个会议看一个人民城市的成长——记石家庄市第一次人民代表大会》。

[28]1949年8月9日，《刘秀峰市长闭幕词》，石家庄市人大常委会办公室编：《石家庄市首届人民代表大会档案文献选编》第148页，河北人民出版社。

[29]1949年8月15日，《人民日报》第二版《提供了全国实行人民民主的范例  石市人民代表大会闭幕 选出各界代表廿五人为政府委员 刘秀峰、臧伯平荣任正副市长》。

[30]1949年9月7日，《关于人民政协的几个问题》（周恩来），中国人民解放军国防大学党史党建政工教研室编：《中共党史教学参考资料》第十八册第566页。

[31]1943年6月1日，《关于领导方法的若干问题》，《毛泽东选集》第三卷第899页，人民出版社。

[32]1949年8月9日，《刘秀峰市长闭幕词》，石家庄市人大常委会办公室编：《石家庄市首届人民代表大会档案文献选编》第147页，河北人民出版社。

[33]1949年8月，《石家庄市首届人民代表大会的基本经验》，中共中央华北局政策研究室编：《研究资料》第19页。

[34]1949年7月22日，《人民日报》第二版《具体实现人民民主专政 石市人代会正式开幕》。

[35]1949年10月30日，毛泽东批转《关于华北各城市召开各界代表会议的情形和经验的报告》，中共中央文献研究室编：《建国以来重要文献选编》第一册第30页，中央文献出版社。

[36]1949年9月5日，《人民日报》第二版《从一个会议看一个人民城市的成长——记石家庄市第一次人民代表大会》。

[37]1949年8月9日，《刘秀峰市长闭幕词》，石家庄市人大常委会办公室编：《石家庄市首届人民代表大会档案文献选编》第147页，河北人民出版社。

[38]1949年8月9日，《石家庄日报》第三版《陆春长当选了！》。

[39]1949年12月，《市民政局（市人代会主要承办部门）1949年工作总结》，石家庄市档案馆编：《石家庄市四十七年史》第464页。

[40]1948年11月12日，《人民日报》头版头条《石家庄永远是人民的——庆祝石家庄解放一周年》（聂荣臻）；1949年7月24日，《目前形势与石市施政方针和今后工作的报告》，石家庄市人民政府秘书处编：《石家庄市首届人民代表大会汇刊》（国家一级革命文物）第23页。

[41]1949年3月13日，《在中共七届二中全会上的总结》，中共中央文献研究室编：《毛泽东文集》第五卷第265页，人民出版社。

[42]1949年3月5日，《在中国共产党第七届中央委员会第二次全体会议上的报告》，《毛泽东选集》第四卷第1438页，人民出版社。

[43]2021年10月13日，《习近平同志在中央人大工作会议上的讲话》。